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机构编制总量控制与动态管理研究

作者:管理员         浏览次数:2275次         更新时间:2013-12-28

    当前,积极探索和创新机构编制管理办法,实现机构编制总量控制和动态管理,成为机构编制部门面临的一项重要任务。现结合我市机构编制管理工作?#23548;剩?#20998;析管理中存在的问题,并提出相关建议,以供参考。

一、机构编制总量控制与动态管理的重要性

(一)促进经济社会发展的重要保障

机构编制是党和政府重要的执政资源,在党和国家事业发展中发挥着重要的体制机制保障作用。近年来,国家、省、市先后出台了一系列政策法规文件,严格控制机构编制增长,不断加强机构编制管理,对深化行政管体制改革、优化配置执政资源、?#34892;?#38450;控人员机构膨胀具有十分重要的意义,为促进经济社会发展发挥了重要保障作用。

(二)发挥机构编制效用的重要前提

为进一步科学合理的配置执政资源,?#34892;?#25552;高机构编制的使用效益,必须在严格控制机构编制总量的基础上,按照控制总量、盘活存量、优化结构、?#24615;?#26377;减的要求,进一步加强机构编制动态管理。?#25381;?#36866;应深化行政管理体制改革的新?#38382;?#21644;新要求,切实发挥职能作用,通过建立健全机构编制动态管理机制,加强动态管理的主动性和创造性,才能实现机构编制效用最大化。

(三)推进机构编制科学管理的重要途径

机构编制不论是控制总量、限制增量,还是动态管理、盘活存量,其实?#38469;?#19968;个调控的问题。“控”就是从严控制,把好关口,把机构编制管紧。搞好了调控,就搞好了动态管理,也就搞好了总量控制。“调?#20445;?#23601;是要把机构编制作为一种资源,以完善机构编制实名制为基础,以建立用编核准制度为途径,以深化改革为动力,促进机构编制资源的科学合理配置。如何实现机构编制总量控制和动态管理的有机结合,把机构编制用活,找准机构编制“宏观”调控和“微观”管理的平衡点,已成为机构编制部门积极探索和寻求?#24179;?#30340;热点、难点问题,也是机构编制部门研究的重要课题。

二、存在问题

(一)机构编制标准化体系不完善

在目前工作中,机构编制部门对于单位应该核定多少编制,缺乏指导性的政策依据和定编标准,编制核定多数是根据预计工作量进行估算,具有很大的随意性和盲目性,既不规范也不科学,导致了定编无据可依的窘困?#32622;妗?/span>就事业单位而言,由于编制标准化体系不完善,仅有卫生、教育等系统有相应的标准,其他各类事业单位编制配备上无章可循,具体核定多少编制不是根据单位职责和工作需要来确定,往往凭经验核定。

(二)机构编制增长控制难度大

在机构设置上,社会上戏称机构编制部门是“管生不管死”。在上级相关部门支持和主管部门积极争取下,成立机构或增加编制,多数能够得到重视;而机构职能弱化,应该撤销或减少编制时,由于人员出口不畅,容?#33258;?#25104;不稳定因素,又缺少了单位和主管部门的积极支持。因此,无论是主管部门还是机构编制部门都不愿主动提出撤销某机构或精简其编制,即使机构编制部门提出了,主管部门也会以人员分流困难、维稳等各种借口阻挠和回避。就事业单位而言,由于事业单位机构编制管理?#24418;?#24418;成完整的法律体系,造成事业单位管理缺乏科学性、规范性和?#38469;?#24615;,因而出现事业单位的设立是为了解决就业和行政机构改革安置?#25381;?#20154;员一条途径。也不排除受“官本位”的影响,增加机构职数是为了?#25165;?#32844;务。只要机构能设立、编制能确定,?#28034;?#20197;合法进人,造成一些部门、单位拼命增加机构编制,人员只增不减。

(三)部门职责任务与编制配置不合理

通过对各单位的人员编制、履行职责等情况进行深入调查,可以发现目前编制管理存在“编制一定终身制”、“增量控制不严”、“存量盘活不了”?#20219;?#39064;,其根本的原因是在于职责管理不到位,制约协调机制不健全。此外,由于机构编制部门自身体制制约,加之人员力量不足并缺乏?#34892;?#31649;理手段,哪些机构职能已经弱化,哪些机构已经完?#23665;?#27573;性任务应予以调整或撤并, 对各类机构设置、编制核定等事项,?#25381;?#36275;够精力调查研究,导致了机构和编制维持高位,只增不减。随着社会经济发展,有的单位职能增加,为适应工作需要,必须及时调整编制,但是编制?#25381;?#35843;整,出现现有编制难以满足工作需要。从不同层级编制情况来看,市、县、区直机关任务?#29616;兀?#20294;普遍编制较少,人员超编比较?#29616;兀?#32780;各个乡镇机关均存在不同程度的空编。

(四)部门联动机制不健全

从上世纪八十年代末,我市就开始实行《机构编制管理簿》注册、人员准调和审批制度,实现了人员编制的实名制管理。2010年,我市又应用省编办信息管理系统,实现了机构编制和人员实名制管理信息化。期间,我市不断完善相关管理制度,健全机构编制实名制管理,建立了与组织、人社和财政等部门联动配合机制,做到?#21152;?#35843;入、财政核拨与单位实有人员相一致。实现了机构编制管理与人员管理的紧密结合。但在具体实施当中,职能部门之间的联动机制仍不完善,信息不能及时共享,联动效果不明显,造成了编制、人社、财政部门的在编?#23548;?#25968;不一致,也造成了个别单位的实有在编人数与《机构编制管理簿》登记的数据存在一定的差异,给机构编制管理带来一定影响。

(五)机构编制监督力度不大

近年来,虽然中央、省陆续出台了一系列关于机构编制监督管理方面的政策法规。2009年,我省也把机构编制管理纳入政府目标考评内容,对加强机构编制管理提出了具体要求。自2010年起,我市及所辖部分县区也陆续将机构编制管理纳入政府目标考评内容。但在?#23548;?#24037;作中,由于部分单位认识不到位,而机构编制部门又缺少对违反机构编制管理事项的强有力的监督处罚机制,造成了机构编制监督检查手段偏软,力度不大。

三、对策建议

按照精简、统一、效能的原则,坚持用科学发?#26500;?#32479;领机构编制工作。以理论和?#23548;?#20026;依据,以推进机构编制管理的科学性、计划性和前瞻性为根本,注重?#23548;?#24615;、可操作性,把不断探索建立具有动态性、控制性和系统性的管理机制,作为实行机构编制总量控制和动态管理的目标。

(一)加强机构编制标准化体系建设

在制定机构编制管理标准时,要重点加强以下两个方面管理标准的研究制定。一是机构个数和编制总量控制管理标准。?#23665;?#21512;人口、面积、财政收入等各方面的因素,研究制定总量控制标准,特别是将事业机构和编制纳入总量控制范围,控制增长。二是各类事业单位编制核定标准的制定。要结合事业单位改革,通过出台和修订事业单位机构编制标准的办法,不断完善机构编制标准化体系,如结合医药卫生体制改革,修订基层医疗卫生机构编制标准;结合教育体制改革构建从学前教育、中小学、特殊教育学校、中等职业学校、高等教育学校一体化的标准体系;结合林权、水利工程等改革出台相应行业的机构编制标准。根据工作性质和职责任务,合理制定各类事业单位人员编制中管理人员、专业人员、工勤人员的结构比例,并要求事业单位及其主管部门按结构比例使用编制。从而改变以往机构编制经验管理、粗放管理模式,向科学化、精细化、规范化转型升级。

(二)加强机构编制总量控制

要按照总量控制、因地制宜、适度发展、精简高效的原则,上级机构编制管理部门根据各地所辖地域面积、人口数量、经济发展水平等指标,科学测算机构总数和编制总量。对于机构,要严格按照有关规定和要求确定限额,根据工作需要科学设置,动态管理,不得突破限额。对于编制,要按照有关标准,结合各地?#23548;剩?#32508;合考虑经济社会发展水?#20581;?#22320;域面积、人口规模等因素下达各县(区)编制总数,各县(区)在编制总数内分配使用,动态管理,实行总量控制。

(三)加强机构编制动态管理

一是要加强行政机关机构编制动态管理。按照权责一致、重心下移、减少层级、能放则放的原则,根据法律法规和有关政策规定,开展各部门的职权划分工作,结合部门职权划分,核减职能弱化、工作任务不饱满的部门编制,相应追加职责任务较多和国家、省明确规定确需加强的重点领域和关键部门,实现行政机关编制动态管理。积极跨层级调整编制,按照空编调剂、市县为单位调剂、调剂与挖潜相结?#31995;?#21407;则,从有空编的乡镇跨层级调整编制到市、县、区直机关。

二是要加强事业单位机构编制动态管理。参照事业单位定编标准、行业评估标准或外地做法,根据各单位承担的职责任务,改革编制一定终身的做法,重新核定事业单位人员总量,今后原则上每年动态调整一次。原编制内人员继续占编使用,原有待遇不变,实行带编流动;新进人员全部实行公开招聘,逐步实行同岗同待遇。对于教育、公?#21442;?#29983;、文化等行业事业单位按上?#24230;?#23450;的定编标准核定人员总量。?#25381;?#26126;确定编标准的,根据事业单位承担职责任务轻重及职责履行等情况,在定量、定性分析事业单位承担的职责任务前提下,以事业单位现有核定编制数为基础,参照兄弟市同类事业单位核定的编制情况,核定人员总量。

三是建立部门和机构职责履行情况跟踪考核机制。适应经济社会发展需要,适时合理调整机构编制资源配置。各级编办每年至少要对各部门和各类机构的职能变化、工作任务和职责履行情况进行一次定量分析,及时掌握情况,按照适当增减、整合优化的原则,及时对职责弱化、任务减少的机构予以合并,人员只出不进,收回空编,调整到职责增加较多、任务?#29616;?#30340;单位,提高机构编制资源使用效益,为部门充分履行职责和高效运转提供保障。对新增的工作任务,要充分利用现有机构、编制、人员完成,确需补充编制的,首先要通过内部挖?#20445;?#22312;现有的编制存量中调剂解决,?#25381;?#31354;编可供调剂的,可以采取连编带人调整的办法解决。同时,要通过转变政府职能、规范工作程序、改善人员结构、推行电子政务等途径,提高各级各部门的执行力和行政效能,实现机构设置、人员配备的精简高效。

(四)加强部门协调联动机制建设

机构编制管理是一项综合性、系统性的工作,它涉及到组织、人社、财政等各个职能部门,必须实行部门联动,密?#20449;?#21512;,形成各尽其能、各负其责、齐抓共管、共同把关的工作格局。充分发挥机构编制部门的“龙头”作用,实行用编计划管理和前置审核,将编制审核作为组织、人社部门配备干部、财政部门拨付经费及社保经办机构办理各类保险的依据。同时,通过建立联合办公会议制度和机构编制管理信息化网络,落实工作职责,实现机构编制资源共享,形成机构编制管理合力。为充分调动各部门各单位节?#21152;?#32534;的积极性,?#23665;?#31435;机构编制?#38469;?#28608;励机制,实行编制包?#23665;?#32534;有奖办法。

(五)加强机构编制监督检查制度建设

一是建立机构编制巡查和责任追究制度。制定符合?#23548;?#30340;、行之?#34892;?#30340;监督查检规定,使监督内容由单一转向全面,监督方式由定期转为不定期,责任追究由模糊转向清晰,从而加大对违反机构编制纪律问题的查处力度。二是建立机构编制考核机制,实行严格的考核责任制。将机构编制规定执行情况纳入领导年度审计和离任审计内容,对有?#29616;?#36829;反机构编制纪律的领导干部,不得异地任职和提?#38382;?#29992;,并按有关规定追究领导干部责任。将机构编制管理列入对各级党政领导班子综合目标考核之中,通过考核杠杆推动机构编制各项管理规定的落实。 

总之,通过机构编制总量控制,并运用科学的管理方法和手段进行动态管理,一定能使机构编制始终控制在合理范围之内,达到机构设置规范,编制配置合理,机构职能充分发挥,财政负担逐步减轻的目的。(市编办行政机构编制科)

   
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